还农民全面国民待遇 构建社会主义和谐社会

　　和谐社会应是各方面的利益关系都能得到协调的社会，应是能够保护全体社会成员权益的社会。社会的核心价值理念是公平与公正，维护公平、公正是社会和谐的基础与前提。这就要求能很好地处理各个不同阶层、各个不同利益集团之间的关系。就目前来看,如何协调好农村农民和城市居民这两大利益阶层的关系是构建和谐社会的重中之重，而给予他们同等的国民待遇又是协调好这两大利益阶层关系的关键所在。然而在长期的二元经济结构的理论、体制和政策的影响下，我国农村农民一直没有真正享受到与城市居民同等的国民待遇，由此也引发了许多不和谐的因素。因此要实现构建社会主义和谐社会的宏伟目标，就必须着力消除对农民的种种不公平的待遇，要加大对户籍制度、就业制度、财政体制、金融体制、税收体制和社会保障体制等制度的改革力度，从制度上给予农村农民与城市居民同等的国民待遇。

　　一、取消城乡分割的户籍制度，给农民与城市居民平等的公民权

　　我国现行的户籍制度，是在计划经济体制下形成的。它诞生于本世纪五十年代，对当时的社会稳定和经济发展起到了一定的积极作用。但是，随着社会主义市场经济的逐步发育和完善，户籍制度的滞后性也逐渐显现出来。这种城乡分割的“二元”户籍制度与市场经济体制是格格不入的。市场经济体制要求市场所需要的包括劳动力在内的各种资源实行自由、合理的配置，同时市场经济又强调市场主体，包括企业和个人，都能够在一个平等的条件下公平、自由地竞争。然而，现行的户籍制度限制了农民居住和迁徙自由，使市场无力对劳动力资源实行自由、合理的配置;此外，因现行的户籍制度而造成的城乡之间在就业、教育、医疗、住房、福利、财税和社保等方面的一系列不平等，严重违反了市场经济平等竞争的基本原则。城乡“二元”户籍管理制度将农民紧紧地“锁”在黄土地上，农民要想改变其身份或者迁徙都非常困难，这也成为农民与城市居民在国民待遇上不公平的根源。因此，改革现行的户籍管理制度势在必行。

　　近年来我国一些地区已开始对户籍制度改革采取了若干措施，并取得多方面的成效。但改革仍然存在很大的局限性，户籍制度改革并没有涉及到与农民身份有关的相应制度，如劳动用工制度、教育制度、财政制度和社会保障制度等。从我国农村发展的现状出发，要彻底进行户籍制度改革，根本改变“城乡分治”的局面。逐步放宽农村人口向城市转移的限制，扩大就业面，为城镇新增人口创造就业机会。加快城镇化建设，尤其是小城镇建设，为吸收更多的农村富余人口创造条件。我国农村要通过社会结构变迁实现现代化，应当把农村人口的社会流动纳入到国家整体的社会流动，使农村人口的职业转移与居住变迁、社会地位变迁同步进行。

　　社会稳定是改革与发展的前提，在户籍制度改革过程中要注意改革、发展与稳定的关系。我国是人口大国，农村人口达到7.6亿，实行一元制户籍改革后，势必有大量的农村人口涌进城市，这将会给城市基础设施、社会管理等方面带来巨大压力，因此户籍制度改革应按照循序渐进的方式有计划、有步骤地进行。我国地大物博、幅员辽阔，各个地区社会经济发展程度不同，户籍制度改革所面对的条件也不同。因此，强求步伐一致，搞“一刀切”，并不可取。要审时度势，因地制宜，在国家的宏观调控下，允许各地实行不同的改革方略。大体来说，市场经济比较发达、城乡差距不大的地区，可以考虑试行一元制改革方略，其他地区则主要加快推行二元制改革方略。在条件成熟的时候，二元制户籍制度逐步向一元制户籍制度过渡，从而在全国范围内实行统一的户籍制度。

　　二、完善劳动就业制度，使农民工与城市居民享受同等的劳动权益和就业机会

　　据估计目前我国至少有1亿到1亿两千万农村人口徘徊在城乡间，他们为城市建设和我国的经济发展做出了巨大贡献。据专家估测：改革开放以来，劳动力流动对我国GDP贡献率达21%，而农民工是劳动力流动的主力军。另据国家统计局统计，2004年全国因雇用农民工而节省的开支高达1 1.46万亿元，相当于当年GDP(13. 65万亿元)的8.5%，几乎等于中国当年经济增长的速度，还不包括福利、保险的节省。

　　农民工在为国家和社会做出巨大贡献的同时却受到了种种不公正的待遇。农民工尽管生活在城市、工作在城市，但其身份仍然是农民，在很多方面都受到歧视，如户口、身份、工作岗位、子女上学、社会保障等方面的都要受到限制。他们生活在城市的最底层，工作条件恶劣，子女就学困难，不能得到应有的社会保障。拖欠农民工工资、劳动报酬过低、安全防护措施差、劳动时间被无限延长、劳动强度过高以及乱收费等侵犯农民工合法权益的现象非常普遍。据国家总工会不完全统计，到2004年11月中旬，中国进城务工的农民工被拖欠的工资约有1000亿元。农民工文化素质普遍较低，法制观念比较淡薄，因而缺乏对自身权益的保护意识和手段。不公正的待遇、贡献与收益严重失衡使部分农民工的不满情绪日益滋长，甚至在思想上走上极端，违法犯罪、报复社会等行为时有发生，从而给社会治安和社会稳定带来了不安全因素。

　　为彻底解决以上问题就必须从制度上逐步消除对农民工的歧视，建立城乡统一、开放的劳动力市场，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。要取消对农民工流动的种种限制，创造条件为进城打工的农民提供社会保障及子女教育等方面的服务。要加快城镇化进程，通过城镇化来吸纳更多农村剩余劳动力。城市化建设中还要逐步为农民进城提供较为充分的就业机会，并且就业机会人人平等，使农民工有平等获得工作机会的权益。要保障农民工的各项劳动权益，尤其是要尽快解决当前普遍存在的农民工劳动、生活条件恶劣和拖欠农民工工资的突出问题。要加大对农民工合法权益的保护力度就必须建立起一套以劳动法体系为标准的、以农民工为保护对象的特定法律法规体系及其相应执行机制来适应当前农民工权益的需要。在条件成熟的情况下允许农民工在自愿合法的基础上设立农民工社团组织，负责团体内部成员的自治管理，维护团体成员的合法权益，增加农民工保护自身合法权益的能力。

　　三、完善财政转移支付制度，使农村和城市居民享有同等受教育的权利

　　目前城乡居民受教育机会严重不平等，据2000年第五次全国人口普查资料统计，农村人口中初中及其以上文化程度的占39.1%，远低于城市人口占65.4%的水平。农村人口小学文化程度的占42.8%，远高于城市23.8%的比率;农村人口15岁以上文盲8.3%，也远高于城市人口4.0%的水平。2001年，农村人口小学文化程度占41.1%，比2000年下降了1.7个百分点,但仍比城市的19.7高出21.4个百分点。农村人口文化科技素质的低下，影响了农业新技术的推广和劳动生产率的提高。

　　造成城乡教育差距最主要的原因就是国家对农村义务教育经费的投入不够。近年来，中央财政对农村的资金投入实际上有所降低，财政支农支出占财政总支出的份额也呈下降趋势，如由1978年的13.4%下降到1997年的8.3%。目前，在农村教育支出一般占到县财政支出的50%，占乡镇财政支出的70%，经济不发达地区比重更大。由于财税体制改革，使县乡一级财政捉襟见肘，这就使得教育经费负担更多地落到农民身上。在很多地方子女教育支出占了农村家庭支出的很大比重。

　　因此，在我国新的形势下，应当通过完善转移支付制度，加大对农村义务教育经费投入，加快农村教育基础设施建设，保证农村的义务教育，让农村孩子享受与城里孩子同等的受教育的机会。加快乡村学校师资队伍建设，引进高素质的年青教师，改善乡村教师的工作环境，提高教师待遇，防止乡村优秀教师流失现象。同时还要进一步规范农村学校的收费标准，消除乱收费、乱集资、乱摊派等增加农民负担的现象。加大民政机构和慈善机构对特困生的扶持力度，着力解决特困农民子女上不起学的问题，让每一个农村孩子都能接受义务教育。

　　四、完善社会保障体制，使城乡居民逐步享受同等的社会保障权

　　随着农村市场经济的发展，土地作为农民的基本社会保障的功能和作用逐渐在减弱。近年来，由于城市扩建、开发区建设和高速公路建设征用农民土地而导致了大量的失地农民。据有关专家估计目前我国有失地农民4000万到5000万左右。这些世代以土地为生存依据的农民，失去了土地就失去了保障，成了“种田无地,就业无岗,低保无份”三无农民。因此农民也同样面临市场风险，并面临同样程度的生活风险。非农化与城镇化进程等客观因素，使农村人口的社会保障要求大大提高。

　　然而目前我国的社会保障制度只是为城市和城里人而设计和构建的，基本上把农民排除在外。由于农村集体经济早已成为“空壳”，农村合作医疗在有些地方早就名存实亡，高昂医药费使很多农民望而却步。大量的失地农民不能和城里下岗职工一样享受“低保”，完全没有了生活来源。农村养老主要依靠子女养老和“五保”方式养老，“养儿防老”观念仍然在农村普遍存在，这也给我们的计划生育政策的实施带来诸多困难。这些现象成为农村诸多不和谐因素的诱因。

　　因此要加快完善社会保障体制，借鉴城市在养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障等社会保障体制方面的成功经验并结合我国农村实际情况，在农村积极试行由国家、集体、农民个人共同出资、合理负担的农村养老制度和农村医疗保险制度，并结合农村扶贫政策和其他民政补贴政策，试行农民最低生活保障制度。

　　五、改革和完善农村金融体制，使农民与城市居民享受同等的金融服务

　　长期以来，农村成为金融服务的“盲区”。农业企业，或者种粮的农民，往往都规模比较小，风险大，商业银行在利益驱动和风险因素的影响下，往往不愿意为农民和农业企业服务。正规的农村金融机构(如信用社、农发行、农行业银行)已经不能很好地发挥支农作用，一些农村金融机构甚至成为农村资金流失的“主渠道”。农村信用合作社明亏和潜亏严重，不良贷款比例高，不能做到商业可持续发展，加之农村资金大量地流向了城市，这就使得农村信用合作社在为农村提供金融服务时显得力不从心，另外农村信用合作社的贷款利率往往要比基准利率高出许多，农民难以承受。政策性银行，如农业发展银行的业务范围往往只局限于为收购农副产品提供贷款，而不是直接为农户和农民服务。这些因素都直接导致农民和农业企业贷款难和贷不起款，也成为制约农业和农村发展的重要“瓶颈”之一。因此改革和完善农村金融体制，成为当前解决“三农”问题的重要途径。

　　在我国现阶段，要走商业金融、政策性金融、合作金融三位一体的改革之路，即：建立以商业金融为主导、政策性金融为引导的金融体系，进一步深化农村信用社改革，建立和完善农业保险体系，积极探索新的农村金融组织形式;给予商业银行一定的政策性补贴并设立风险担保基金，让商业银行愿意为农民提供金融服务;建立和完善农村信用合作社的法人治理结构，优化资产结构，明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，把农村信用社办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，成为自主经营、自我约束、自担风险、自我发展的现代金融企业;扩大政策性银行的业务范围，不再仅限于专门搞粮食收购，而是把业务重点转向农业综合开发，为农业产业化提供融资支持。

　　六、改革和完善税收体制，使农民与城市居民在税收上承担同等的义务

　　城里人在纳税方面有许多限制和优惠，农民却享受不到。例如城市居民个人所得税有个800元(2006年1月1日起为1600元)的起征点，而农民纳税却没有这方面的限制。城里人做生意才纳税，不做生意就不用纳税，而农民无论种地与否都要纳税。另外财税体制改革导致乡级财政缺口巨大，为了维持正常的行政运转，乡镇不得不将财政缺口部分地转嫁为农民负担，过去农民不仅要交纳农业税，还要负担名目繁多的各种费用。税收制度上的不公平待遇进一步拉大了城乡居民的可支配收入的差距。

　　因此要加快农村税费改革，在城乡实行统一税制。要逐步废除专门对农民征收的各种农业税和乡统筹费、农村教育集资等各项费用，将种田的农户视同个体工商户，只征收增值税和个人所得税。目前我国的农村税费改革已经取得阶段性成效，国务院出台了三年取消农业税的规划，绝大部分地区已经完全取消了农业税。据国家税务总局透露：通过免征农业税、降低农业税税率和取消烟叶以外的农业特产税，全国2004年共减轻农民负担280亿元左右，减少幅度在30%以上。成绩是喜人的，但是也要保持清醒的头脑，要防止农民负担反弹的可能性。

　　总之没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化，没有农村的稳定就没有全国的稳定，这是毋容置疑的。没有农民的小康、农村的现代化和农村的稳定，和谐社会也就无从谈起。因此必须加快农村改革与发展，应把还农民全面的国民待遇作为新阶段中国农村改革的主要目标，应把还农民全面的国民待遇贯穿于构建社会主义和谐社会的整个过程之中，应从现在做起，从具备条件的事情做起，逐步解决农民的国民待遇问题。

　　(本文获得2005年度经济学年会一等奖，原载《随州论坛》2006年 1—2期)